随着行政诉讼法的最新修改,检察机关提起行政公益诉讼制度最终在行政诉讼法中得以确立。它突破了我国传统行政诉讼“民告官”的主观诉讼标准,创设了新的客观诉讼类型。检察机关成为提出行政公益诉讼的适格主体,在特定领域诉讼中填补了公共利益代表者的空白。对此,学术界和实务界围绕检察机关提起行政公益诉讼案件范围、诉前程序与公益诉讼的衔接、线索来源、举证责任、撤诉规则和组织保障等重要问题展开热烈讨论,为行政公益诉讼的构建和完善提供了丰富的知识。但是,当我们正逐渐习惯于聚焦在公益诉讼的范畴之内,探讨公益诉讼制度的现实问题和发展向度时,也要重视另一项重要制度——检察建议的新发展。

　　概而论之,既有观点从行政公益诉讼出发,将检察建议视为诉前程序的一部分。其实,借助于行政公益诉讼制度的确立,检察建议也得到了新的发展。笔者认为,从规范和功能的双重视角进行分析,在某种意义上,行政公益诉讼形成了对检察建议的二次法律监督,强化了检察建议的法律效果。

　　规范主义视角的分析。在狭义的法律规范方面,检察建议散见于三大诉讼法中。在法律规范之外,《人民检察院检察建议工作规定(试行)》(下称《规定》)对检察建议的基本原则、具体内容、适用范围、提出程序、提出主体等方面作出了一般规定。检察建议是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合司法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。

　　检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种形式,在法律地位上具有一定的从属性,长期用于配合、辅助和补充检察机关的诉讼活动;在职权行使上具有一定的协商性和柔性色彩,主要用来协调、督促和引导接收者,相对于具有制裁功能、纠正功能的检察行为,缺乏强制性的执行程序和法律后果;在法律效果上具有一定的不确定性,检察建议内容的实现很大程度上依靠接收者的自觉行动。

　　2017年修改后的行政诉讼法第25条规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该条规定使检察建议有了不同以往的突破。首先,“应当提出检察建议”,在法律上明确了检察机关以检察建议的方式监督特定行政机关的特定行为,是一种必须履行的职责。其次,督促行政机关依法履行职责是检察建议的内容,检察机关对未依法履行职责的行政机关提起诉讼,意味着此类检察建议存在着后续的程序保障,这增强了检察建议的法律效力和威慑功能。再次,为围绕检察建议的争议提供了解决机制,法院居中裁断行政机关是否应当履行相应职责及其他问题。最后,检察建议并不以后续的诉讼作为终点,检察建议自身就是一种检察权——监督行政权的独立方式。

　　功能主义视角的分析。随着《规定》和三大诉讼法的推进,检察建议在诉讼程序中发挥着越来越重要的法律监督功能作用,以保障诉讼依法进行、监督行政执法、维持社会稳定。行政公益诉讼试点的数据显示,相比行政公益诉讼,作为诉前程序主要载体的检察建议在数量上具有绝对的优势,在保障公共利益方面发挥着更为广泛的作用。行政公益诉讼立法以来,自2017年7月至11月,全国检察机关已经提出此类检察建议和发布公告6206件。可见,检察建议的功能作用不仅作为行政公益诉讼诉前程序的主要内容发挥着重要作用,而且,独立价值作用也日益彰显,特别是在扭转特定领域公共利益受损态势,监督行政执法,纠正行政违法和不作为,促进依法行政方面发挥着重要功能作用。实践证明,检察建议通过柔性的灵活方式和刚性的后续诉讼保障,在检察机关和行政机关之间建立了沟通渠道。

　　(作者单位:南京大学法学院)