检察机关在提前行政公益诉讼前，应依法通过检察建议督促行政机关纠正违法行为、履行法定职责，只有行政机关拒不履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态时，才能依法向法院提起行政公益诉讼。这种督促履职程序称之为行政公益诉讼的诉前程序。

　　设置行政公益诉讼诉前程序，这是司法克制主义的体现。其次，设置诉前程序能够有效节约司法资源。诉前程序发挥着终结大多数案件的实质性作用，成为检察机关提起环境公益诉讼案件的核心、必经程序，因而需要在完善行政公益诉讼制度时给予充分重视，解决三个方面的问题。

　　首先，解决检察建议内容问题。作为行政公益诉讼的前置程序，诉前程序与后续的起诉程序一脉相承。检察机关制发的督促履职检察建议，既是行政机关主动纠违或主动作为的原因，也是行政机关书面回复的根据，更是检察机关决定后续是否提出行政公益诉讼的依据。因此，笔者认为，检察建议应当具有明确的指向性。对此，可以进一步明确检察建议的内容与格式，具体包括：案件线索的来源；行政机关违法行使职权或者不行使职权的事实；行政机关纠正违法行为或者履行职责的期限；行政机关不认同检察建议内容的救济方式。

　　其次，解决办理期限问题。检察机关发出督促履职检察建议后，有关行政机关要在两个月的规定期限内回复。这是希望通过期限的限制督促行政机关及时纠正违法行为或者积极履行职权。但应当注意的是，当前行政公益诉讼的范围主要为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地出让等领域，部分领域如生态环境和资源领域专业性较强，相对较为复杂，两个月的期限是否普遍适用，应当具体区分。如生态环境和资源领域，限于自然规律和资源条件，加之部分行政行为需要多个部门协调配合，行政机关有时往往不能在两个月的期限内完成检察建议提出的要求。如恢复河道、恢复草原植被、恢复林地原状等要求。因此，从行政公益诉讼立法目的角度出发，应当充分考虑具体领域的特点，合理确定不同情形的办理期限。如环境治理问题具有复杂性与技术性，可考虑将相关行政机关办理检察建议的期限适当延长，确保诉前程序能够发挥应有作用。

　　最后，解决实质性审查问题。由于“行政不作为”是判定行政行为可诉讼性的基本标准，因此“行政不作为”的理论要素必须齐全。从行政公益诉讼以及诉前程序的目的上来说，检察机关的审查、评判需要兼顾行为与结果双重标准，即围绕这两个角度进行审查：一是对行政行为本身的审查，即审查行政机关是否已经纠正违法行政行为或是主动作为；二是对行政行为产生的结果的审查，判断其经催促履行的职责是否已经消除或者避免先前遭受的侵害。具体审查：行政相对人是否停止违法行为；行政机关是否穷尽法律手段；受损的公益是否被弥补或修复。