在解析腐败现象时我们可以发现,公职人员无论是积极腐败还是消极腐败,本质上都可归结为一个公与私的问题,都是与公私不分、以权谋私、化公为私、损公肥私、假公济私、背公向私等联系在一起的。“政在去私,私不去则公道亡。”基于此,在我国反腐倡廉建设的系统工程中,必须在公职人员群体中强化公私分明意识,公职人员即使达不到大公无私、先公后私、公而忘私等至善至上境界,也应当把公私分明作为其廉洁从政的起码要求、基本常识和行为底线。而公职人员增强公私分明意识的关键,在于处理好公务与私务、公益与私益、公德与私德等相互之间的关系,只有公私分明,才能河清海晏、风清气正。
公务与私务须分开
公务是指人类社会的公共事务或社会共同体的共同事务,大到宏观复杂的国家事务,如国防内政外交,小到数量庞大的各种公共组织承担的各种微观事务。在我国,公务主要表现为与公职人员的职权和职责相联系的执掌各类公共事务的职务活动,从事公务是指各级各类公职人员代表国家机关、执政党机关、国有公司(企业)、国有事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理、执行等公职的活动。执行公务的人员可以概称为国家公职人员,绝大部分为公务员法第2条所称的公务员,即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
私务就是私人事务或个人事务,相较于公务,家庭事务也属于私务。漫漫人生路,每个人都有自己的私务,非公共组织体也有其各不相同的私务。私务是充分体现和影响私人或个人生活特质、生存价值及生命轨迹的事务,具有私密性、差异性、个性化等特点,即私务的内容在人际间的差异可能会很大。
在反腐倡廉建设话题中,强调公务与私务必须分开主要基于两个事实:其一,因为每个国家公职人员都具有双重身份或社会角色:一方面,他或她是一个“公人”,代表国家政府等公共机关履行公职,手握公权,必须从事公务(在上班或八小时工作时间进行);另一方面,他或她又是一个私人,同其他普通公民的身份无异,也有属于个人或家庭的私务(在下班或八小时外进行)。其二,权力具有法定性、强制性、稀缺性、支配性、腐蚀性等特性,如果权力运行得不到有效的监督和制约,掌权者受到种种诱惑,会借助权力的力量而把自己凌驾于权力的作用范围之上,对于一个国家来说,则表现为凌驾于社会之上。人类历史不断昭示这样一个道理:绝对权力绝对地导致腐败。由于上述两个事实,没有制约的权力就会激发公职人员滥用权力的冲动,有意无意地混淆公务与私务的界限。当前我国易发多发的腐败问题和各种不正之风,如公车私用、公费旅游、公款吃喝等等,实质上都是公职人员没有严守公务与私务的清晰边界而肆意妄为的结果。
公益与私益须区别
公共利益是指一个国家或社会中不特定的社会多数成员所共同享有的利益,是关乎社会共同体的根本利益、长远利益和整体利益,可称之为公共的利益,这里简称公益。相对于个人利益而言,我国现行法律中出现的“国家整体利益”“社会公共利益”“集体利益”等语汇均属这里所说的公益。政治学论及国家起源或存在缘由时就谈到,公共利益乃是国家存在的正当性理由。法学中行政法的调整对象就是政府与人民的关系,公共利益概念是作为公法的行政法的核心概念,公共利益是界定政府行为必要性和政府干预私人事务的合法性正当性的理由。在法治社会,公法—公权—公务—公益环环相扣:公法设置公权,公权履行公务,公务实现公益。
私益即个人利益或私人利益,是指个人或非公共组织体的权利和利益。在现代法治社会,同公益一样,私益的设定或界定、实现和保护,都是通过法律进行的。在我国法律体系中,公益与私益的法律界线是分明的:私益主要是通过私法即民商法等部门法设定、实现和保护的,公益主要是通过公法即宪法、行政法、经济法、刑法等部门法进行设定和保护。
尽管如此,在人类社会公共事务治理过程中,公益与私益的冲突问题一直存在。其中最尖锐最难以根治的,就是公职人员特别是政府官员时刻面临的利益冲突问题。我国公职人员的腐败问题,在西方语境中则多表述为公职人员的利益冲突问题。所谓利益冲突,指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突,这种冲突皆因官员的双重身份而引起。这里所说的利益,主要是指经济利益。官员本来应当用公权实现公益,却反其道而行之,用公权牟取私利,导致公权私用而走向腐败。目前我国各个领域普遍存在利益冲突问题,已成为腐败发生的重要根源。多年来,防止利益冲突一直被多数国家视为有效预防腐败的前瞻性治本性策略。党的十八届三中全会《决定》提出要“健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规”。健全防止利益冲突机制,事关我国反腐倡廉建设的成败。
公德与私德须厘清
习近平总书记在十八届中纪委第三次全会上的讲话中指出:“作风问题都与公私问题有联系,都与公款、公权有关系。公款姓公,一分一厘都不能乱花;公权为民,一丝一毫都不能私用。领导干部必须时刻清楚这一点,做到公私分明、克己奉公、严格自律。”公职人员在公务活动中究竟怎么对待公务、公权、公益及公款等问题,折射的是其公德品行与职业操守。“为政以德,譬如北辰居其所而众星共之。”公职人员的道德素养和道德形象是一种无形的人格力量。
公职人员的公德不是通常所谓的社会公德,而是特指与其身份相匹配、与其职权相耦合的为官从政的职业道德,即官德或政德。与一般的道德或社会公德没有成文条规不同的是,当代各国对于公职人员从政职业道德的要求,均通过明确的法律规定予以明示,以便有所遵循,公职人员违反时也能够予以制裁。例如,我国公务员法第12条规定公务员应当履行下列义务:(一)模范遵守宪法和法律;(二)按照规定的权限和程序认真履行职责,努力提高工作效率;(三)全心全意为人民服务,接受人民监督;(四)维护国家的安全、荣誉和利益;(五)忠于职守,勤勉尽责,服从和执行上级依法作出的决定和命令;(六)保守国家秘密和工作秘密;(七)遵守纪律,恪守职业道德,模范遵守社会公德;(八)清正廉洁,公道正派;(九)法律规定的其他义务。上述规定,其实就是公务员法律义务和职业道德的融合。
本职工作之外的公职人员作为普通公民,也有一个私德及其养成问题,私德就是一个人日常做人处事、待人接物的品行节操,如重义轻利、乐善好施等。
当然,公职人员的公德与私德不是相互对立和排斥的,也不是此消彼长的关系,而是可以兼容并存的,其中公德严于私德。即便如此,仍有必要区分公德与私德,至少两者的侧重点不同:做人诚为本,政德廉为先,勤政廉政是公职人员的基本公德。所以,身为公职人员和身为普通公民,公职人员经常需要在完成公务与私务中穿梭忙碌、在实现公益与追求私益时谨慎权衡、在遵守公德和遵守私德时时常切换。如果公职人员因私废公、贪赃枉法,就不是一个私德问题,而是需要依纪依法予以制裁的公德问题。
(作者分别系:湖北省行政学院教授;湖北省行政学院研究生)
